Il lavoro pubblico privatizzato ai tempi del Covid-19

L’inizio del mese di aprile ha visto il Ministero per la Pubblica Amministrazione molto impegnato sul fronte dell’assunzione di provvedimenti riguardanti la gestione del rapporto di lavoro sia sotto la lente delle novità di cui al D.L. n. 18/2020 “Cura Italia” sia sotto la lente delle necessarie misure da assumere in tema di sicurezza sui luoghi di lavoro.

In tale ottica si inseriscono:

• la Circolare n. 2/2020 del 1°.04.2020 del Ministero della Pubblica Amministrazione – Dipartimento della Funzione Pubblica, il quale ha così fornito una serie di esplicazioni delle norme contenute nel D. L. n. 18/2020 “Cura Italia” e riguardanti il pubblico impiego;
• il Protocollo di accordo per la prevenzione e la sicurezza dei dipendenti pubblici in ordine all’emergenza sanitaria da “Covid-19” sottoscritto il 03.04.2020 dal Ministero e dalle Parti sociali.

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 A) Circolare n. 2/2020 (qui consultabile)

I destinatari della suddetta circolare sono le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 165/2001 (T.U. Pubblico Impiego), ovverosia – per citare testualmente la norma – “[…] tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.”.

La ratio è quella di fornire – nell’ambito delle disposizioni che riguardano il lavoro pubblico – degli orientamenti applicativi che garantiscano un’omogenea e corretta applicazione degli istituti in tutti gli uffici.

La circolare precisa sin da subito che la norma cardine è l’art. 87 D.L. n. 18/2020, in quanto sancisce una serie di principi di portata generale attorno ai quali ruotano le ulteriori norme, le quali rappresentano una sorta di “corollario” (per usare la formula utilizzata dalla circolare stessa) della suddetta norma principale.

Ma vediamone più nel dettaglio i contenuti, che verranno analizzati seguendo l’impostazione e la suddivisione date dalla circolare stessa.

Sull’art. 87 D.L. n. 18/2020 (“Misure straordinarie in materia di lavoro agile e di esenzione dal servizio e di procedure concorsuali”)

L’art. 87, comma 1, stabilisce che, fino alla cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-2019, il lavoro agile costituisce la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle Pubbliche Amministrazioni, in quanto l’obiettivo è quello di ridurre la presenza dei dipendenti pubblici negli uffici ed evitare il loro spostamento.

Al fine di perseguire tale obiettivo e favorire il ricorso al lavoro agile:

• si può prescindere dagli accordi individuali e dagli obblighi informativi previsti di cui agli artt. 18, 19, 20, 21, 22 e 23 L. n. 81/ 2017, n. 81; e
• il dipendente può utilizzare strumenti informatici che si trovano nella propria disponibilità qualora non siano forniti dall’amministrazione.

Ciò, però, non deve essere inteso come autorizzazione al generalizzato svuotamento degli uffici, poiché – come precisato anche dalla circolare – la norma in esame chiarisce che devono essere assicurate le attività ritenute indifferibili e per le quali è necessaria la presenza sul luogo di lavoro, anche per la gestione dell’emergenza, con la conseguenza che per lo svolgimento delle suddette attività la presenza del personale negli uffici deve essere garantita ancorché in misura limitata.

Inoltre, il legislatore ha inteso offrire alle PPAA la possibilità di scegliere tra i vari strumenti disponibili nella contrattazione collettiva (a mero titolo esemplificativo, ferie, congedi, banca ore, rotazione, etc. ) e di modularli proprio in ragione delle necessità organizzative di ogni ufficio e non del singolo lavoratore dipendente.

A leggere la circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica, emerge che dell’art. 87 D.L. n. 18/2020 viene fornita un’interpretazione che individua diversi livelli di organizzazione delle attività delle Pubbliche Amministrazioni:

1. predeterminazione delle attività indifferibili, il cui svolgimento deve essere garantito con la presenza in ufficio del personale strettamente necessario al loro svolgimento;
2. ricorso allo strumento del lavoro agile (senza preventivi accordi individuali ed obblighi informativi) per tutte le altre attività;
3. ove non sia possibile ricorrere al lavoro agile, utilizzare gli istituti della contrattazione collettiva visti poco sopra;
4. in caso di impraticabilità delle ipotesi precedenti e, quindi, quale extrema ratio, le amministrazioni potranno esentare il personale dipendente dal servizio. Sul punto, si ritiene dover precisare che (cfr. comma 3):

• il periodo di esenzione costituisce, comunque, servizio prestato a tutti gli effetti di legge;
• non ci saranno ripercussioni negative né sul trattamento retributivo (compreso il trattamento accessorio) né sulla valutazione;
• l’amministrazione non corrisponde l’indennità sostitutiva di mensa;
• il periodo di esenzione non è computabile nel limite di cui all’art. 37, comma 3, D.P.R. n. 3/1957 pari a 45 giorni nel corso dell’anno;
• con riferimento al provvedimento di esenzione, lo stesso:
  • deve essere motivato;
  • deve presupporre una preventiva valutazione delle esigenze di servizio;
  • potrà essere assunto solo qualora non determini – con riguardo al particolare ed eccezionale contesto emergenziale in atto – effetti negativi sull’attività che l’amministrazione è chiamata ad espletare.

Il risvolto pratico di quanto sopra, viene chiarito dallo stesso Dipartimento: “Ciò non significa che – qualora una PA non individui le attività indifferibili da svolgere in presenza – il lavoratore sia automaticamente autorizzato a non presentarsi al lavoro. Ciascuna PA è responsabile della gestione del proprio personale e dell’applicazione delle misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, tra cui l’obbligo di individuazione delle attività indifferibili e delle attività strettamente funzionali alla gestione dell’emergenza. In ossequio a tale obbligo le amministrazioni devono individuare, sia pur con comunicazione semplificata, le modalità con cui i dipendenti dovranno rendere la prestazione lavorativa e da ciò discende che il singolo dipendente non può ritenersi automaticamente autorizzato a non presentarsi al lavoro”.

Con particolare riferimento al personale che dovrà recarsi negli uffici per garantire le attività indifferibili, la circolare ha precisato che spetta ad ogni P.A. – nell’ambito della propria autonomia – gestire la presenza in sede, attraverso:

• la rotazione del personale;
• gli accessi scaglionati del pubblico per le attività di ricevimento ed erogazione di servizi (ove indifferibili e non gestibili con modalità telematiche e/o lavoro agile), anche ricorrendo alla prenotazioni degli appuntamenti;
• la predisposizione di misure che garantiscano un’adeguata distanza interpersonale tra gli operatori e l’utenza, nonché tra gli stessi utenti.

Non viene escluso, inoltre, che le amministrazioni – nell’esercizio dei propri poteri datoriali e della propria autonomia – possano prevedere una reportistica, delle schede o dei documenti di sintesi con cadenza giornaliera o con riferimento a periodi temporali più estesi al fine di individuare gli obiettivi raggiunti dal lavoratore agile.

La circolare in esame affronta poi in modo più specifico e approfondito le seguenti questioni:

1. Assunzione di nuovo personale: il lavoro agile non è incompatibile con il periodo di prova ed ai fini del suo compimento si tiene conto del servizio effettivamente prestato.
2. Buoni pasto: il personale che svolge la propria prestazione in modalità di lavoro agile non ha un automatico diritto al buono pasto, rinviando sostanzialmente ad ogni Amministrazione l’assunzione di specifiche determinazioni sul punto, previo confronto con le OOSS.
3. Dirigenti e titolari di posizioni organizzative: come noto, tali particolari figure svolgono funzioni di coordinamento e direzione, per cui ad avviso del Dipartimento della Funzione Pubblica – in un’affermazione che si ritiene condivisibile – “appare estremamente difficile ipotizzare il ricorso all’esenzione dal servizio, considerato che le relative attività lavorative appaiono in ogni caso compatibili con lo svolgimento in modalità agile”.
4. Ferie pregresse: occorre fare riferimento alle ferie maturate e non fruite nel rispetto del CCNL e delle prerogative datoriali. Nel rapporto tra ferie e lavoro agile si ritiene corretta la lettura fornita dalla circolare secondo la quale, se da una parte, deve essere preferito il ricorso al lavoro agile, dall’altra parte, deve ritenersi legittimo il ricorso all’istituto delle ferie da poter utilizzare a rotazione o ad intervalli con il lavoro agile al fine di gestire anche i picchi di attività.
5. Festività soppresse: le stesse non rientrano nel concetto di ferie pregresse, con la conseguenza che il loro godimento deve avvenire necessariamente nell’anno di riferimento, pena la non fruibilità delle stesse.
6. Procedure concorsuali: il comma 5 della norma in esame ha sostanzialmente sospeso per 60 giorni lo svolgimento dei concorsi pubblici. Ne fanno eccezione quelle procedure in cui la valutazione del candidato e le attività connesse possano essere eseguite con modalità telematica.

Sull’art. 24 D.L. n. 18/2020 (“Estensione durata permessi retribuiti ex art. 33, legge  5  febbraio 1992, n. 104”)

L’articolo in commento affronta la tematica dei permessi ai sensi della L. n. 104/1992, stabilendo che il numero di giorni di permesso retribuito coperto da contribuzione figurativa è incrementato di ulteriori complessive dodici giornate usufruibili complessivamente nei mesi di marzo e aprile 2020.

Interessanti le precisazioni fornite dalla circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica in ordine al fatto che un dipendente che si trovi ad assistere più di una persona disabile (per cui in passato aveva diritto a 6 giorni di permesso totali al mese per due familiari) si trova ad avere diritto a 36 giorni (12+12+6+6) da utilizzare complessivamente fra marzo e aprile 2020.

Sull’art. 25 D.L. n. 18/2020 (“Congedo  e  indennità  per  i  lavoratori  dipendenti  del  settore pubblico, nonché bonus per l’acquisto di servizi di baby-sitting per i dipendenti del settore sanitario pubblico e privato  accreditato, per emergenza COVID -19”)

In sostanza, i genitori con figli fino a 12 anni di età – a decorrere dal 5 marzo e per tutto il periodo di sospensione delle attività didattiche nelle scuole di ogni ordine e grado – hanno diritto ad un congedo di complessivi 15 giorni, fruibile in modo continuativo o frazionato, per il quale viene riconosciuta un’indennità pari al 50% della retribuzione. Il congedo può essere fruito, alternativamente, da uno dei due genitori ma:

• è incompatibile (con conseguente impossibilità ad usufruirne) con l’ipotesi in cui l’altro genitore sia beneficiario di strumenti di sostegno al reddito (in caso di sospensione o cessazione dell’attività lavorativa), disoccupato o non lavoratore;
• è compatibile (con conseguente possibilità ad usufruirne) con l’ipotesi in cui l’altro genitore lavori in modalità di smart working, in quanto la stessa rappresenta appunto solo una modalità alternativa di prestazione lavorativa.

La circolare, inoltre, precisa che è la stessa PA ad individuare le modalità di fruizione dei permessi aggiuntivi, per cui la relativa domanda non va presentata all’INPS ma all’amministrazione di appartenenza.

Con particolare riferimento, invece, al settore sanitario (pubblico e privato accreditato) e a coloro i quali lavorano in qualità di medici, infermieri, tecnici di laboratorio biomedico, tecnici di radiologia medica e operatori sociosanitari, nonché per il personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso, il 3° comma prevede un bonus per l’acquisto di servizi di baby-sitting nel limite massimo complessivo di 1.000 euro.

Sull’art. 26 D.L. n. 18/2020 (“Misure urgenti per la tutela del periodo di sorveglianza attiva dei lavoratori del settore privato”)

La norma stabilisce che i dipendenti con disabilità grave (ex art. 3, comma 3, L n.104/1992), immunodepressi, con patologie oncologiche o sottoposti a terapie salvavita (in possesso di idonea certificazione) possono assentarsi dal lavoro fino al 30 aprile 2020. Tale assenza dal servizio è equiparata al ricovero ospedaliero.

Sull’art. 39 D.L. n. 18/2020 (“Disposizioni in materia di lavoro agile”)

La circolare, anche con riferimento alla suddetta norma, non fa altro che ribadirne i contenuti, precisando che fino al 30 aprile 2020 i lavoratori dipendenti con disabilità gravi disabili o che abbiano nel proprio nucleo familiare una persona con disabilità grave hanno diritto a svolgere la prestazione di lavoro in modalità agile, purché tale modalità sia compatibile con le caratteristiche della prestazione.

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B) Protocollo di accordo per la prevenzione e la sicurezza dei dipendenti pubblici (qui consultabile)

Come già avvenuto per il settore privato (si rinvia più approfonditamente al nostro precedente articolo, qui consultabile), anche nel pubblico impiego è stato sottoscritto un protocollo in tema di prevenzione e sicurezza dei dipendenti pubblici.

Sottoscritto dal Ministero della Pubblica Amministrazione e dalle Parti Sociali (CGIL, CISL e UIL) il 03.04.2020, il Protocollo si prefigge lo scopo di promuovere ed agevolare il ricorso a misure necessarie a contenere la diffusione del contagio, mettendo in sicurezza gli ambienti di lavoro e di accesso al pubblico e contestualmente garantendo la continuità dei servizi e i livelli retributivi dei pubblici dipendenti che li prestano.

Esso si fonda sul principio secondo il quale ogni amministrazione:

• deve garantire la piena attuazione delle indicazioni fornite dalla circolare n. 2 del 1°.04.2020 poc’anzi analizzata, limitando la presenza del personale negli uffici a quello strettamente indispensabile e garantendo loro le misure più idonee alla tutela della salute;
• deve assicurare lo svolgimento ordinario delle prestazioni lavorative in forma agile, derogando agli accordi individuali e agli obblighi informativi.

Individuate queste premesse, il Protocollo si divide in 10 punti programmatici, che possono essere così riassunti:

1. Durante il periodo di emergenza è opportuno che le PPAA promuovano modalità di comunicazione e confronto con le rappresentanze sindacali sui punti trattati dallo stesso protocollo, con l’obiettivo di condividere informazioni e azioni che mitighino le esigenze, da una parte, di tutela del personale e dell’utenza e, dall’altra parte, di erogazione dei servizi pubblici essenziali e indifferibili.
2. Rimodulazione dell’organizzazione del lavoro e degli uffici al fine di ridurre il personale e l’utenza negli uffici, con la conseguenza che le attività delle amministrazioni siano ordinariamente svolte con modalità di lavoro agile. Per perseguire tale obiettivo:
   1. è favorita la previsione di piani di turnazione o rotazione dei dipendenti che non incidano sugli aspetti retributivi;
   2. devono essere stabiliti orari di ingresso e uscita scaglionati dei dipendenti e dell’eventuale utenza sì da evitare quanto più possibile situazioni di possibile assembramento.
3. Salubrità e sicurezza dei luoghi di lavoro in cui è presente il personale che deve svolgere l’attività indifferibile negli uffici.
4. Favorire – ove fosse in linea con le capacità organizzative della PA e la natura della prestazione da erogare – il lavoro agile e l’erogazione telematica/da remoto del servizio. Laddove non fosse possibile, è stato convenuto di ricorrere ad appuntamenti cadenzati, fornendo al personale adeguati DPI (dispositivi di protezione individuale).
5. Quando non è possibile ricorrere al lavoro agile, le PPAA – al di là dell’eventuale ricorso alle ferie pregresse, ai congedi o ad analoghi istituti previsti dai CCNL – possono individuare dei pacchetti formativi con cui collocare i dipendenti in attività di formazione in remoto oppure, come già visto sopra, ricorrere motivatamente all’esenzione dal servizio.
6. Armonizzare le indicazioni di tutte le PPAA sull’estensione dei permessi retribuiti ai sensi della L. n. 104/1992 alla fruizione cumulata degli ulteriori 12 giorni, determinando la misura complessiva di 24 giorni aggiuntivi ai 6 di permesso mensili già riconosciuti.
7. Contingentare l’accesso agli spazi comuni, alle mense, alle aree di attesa e prevedere una ventilazione ed aerazione continua dei relativi locali, riducendo la sosta all’interno di tali spazi e mantenendo la distanza di sicurezza di almeno 1 metro.
8. Assicurare la pulizia giornaliera e la sanificazione periodica dei locali, degli ambienti, delle postazioni di lavoro e delle aree comuni e di attesa dell’utenza.
9. Procedere, in caso di accertata positività al COVID-19 di un dipendente o di un utente, alla chiusura della stessa amministrazione per almeno 24 ore al fine effettuare la sanificazione dei locali interessati.
10. Garantire la riservatezza e la dignità del lavoratore nel caso in cui debba essere posto momentaneamente in isolamento per accertato superamento della soglia della temperatura corporea o per accertata presenza di altri sintomi riconducibili al COVID-19. Tali garanzie devono essere riconosciute anche al lavoratore che comunichi di aver avuto contatti extra-lavorativi con soggetti risultati positivi al COVID-19.

Il Protocollo si conclude con l’impegno delle parti a promuovere il confronto e ad effettuare il monitoraggio periodico dell’applicazione dei contenuti, anche mediante segnalazioni all’Ispettorato per la Funzione pubblica.

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A chiosa di tale analisi, si riporta un dato meramente statistico fornito dallo stesso Ministero ed aggiornato al 03.04.2020, riguardante le percentuali di adesione dei dipendenti pubblici alle modalità di lavoro agile su base regionale. Si precisa che tali percentuali sono espresse al netto dei dipendenti collocati in ferie o che usufruiscono di permessi ai sensi della normativa vigente.

Avv. Francesca Colombaroni

Avv. Gabriele Aprile